2022年国土空间规划UP论坛聚焦详规改革实践

12月14日，2022年国土空间规划UP论坛在线召开，北京、上海、重庆、厦门、广州、深圳6个城市规划自然资源主管部门，围绕详细规划改革的实践与探索进行交流。

论坛旨在全面贯彻党的二十大报告关于“提高城市规划、建设、治理水平”的精神，通过总结交流地方经验，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型，深入落实《全国国土空间规划纲要(2021-2035年)》要求，有效发挥详细规划上承国土空间总体规划、下接实施治理的关键作用。

论坛在自然资源部空间规划局的指导下，由部国土空间规划研究中心、中国国土勘测规划院以及《城市规划学刊》《中国土地科学》杂志社联合举办。

“多规合一”改革的关键 

此次论坛上，部国土空间规划局城乡详细规划处做了“详细规划改革——向全域全要素、向实施治理的全面转型”的报告。其中，强调详细规划是“多规合一”改革的关键，且不仅是继承更是开拓。自然资源主管部门应发挥“多规合一”改革优势，落实生态文明建设要求，明确新时代新规划价值导向，满足高质量发展要求，统筹各类空间需求，以“多规合一”的机构改革，打通基于资源资产的全周期管理链条，更好地履行“两统一”职责。

“多规合一”改革以来，各个地方都在不断适应新发展阶段的新要求，在详细规划方面做了很多有益的探索。特别是此次论坛交流的六个城市，其探索实践与改革方向一致，比如北京面向治理时空统筹的转型，厦门面向全域全要素全周期的转型，深圳分层传导体系的转型，重庆针对不同场景的分类治理转型，上海上下共商机制的转型，深圳地方标准的转型。

此外，各地还积极探索数字化治理导向和适应存量时代的方法转型。与会者认为，这些探索为国家层面推动详细规划改革奠定了丰富且积极的实践基础，对于围绕“中国式现代化”宏伟目标下构建并不断完善的国土空间规划体系而言，提供了优秀的范本。

承上启下，分层传导 

发挥详细规划承上启下、分层传导的作用，是各地今年来探索的重点之一。对此，江苏省南京市规划和自然资源局局长叶斌认为，应从国土空间规划改革等方面，重新认识详细规划在空间治理上的地位和作用。同济大学教授张尚武提出，详细规划一定是一套体系建设，要做好总体规划和详细规划的衔接。北京市规划和自然资源委总规划师石晓冬认为，应根据事权划分，发挥详细规划承上启下、分层传导作用，优化要素配置，融入规划治理体系。

近年来，深圳立足小地盘、高强度、以存量为主的发展实际，不断探索符合自身特点的国土空间详细规划传导体系与地方标准。该市创新划定城镇、生态、农业三类标准单元，以标准单元作为空间载体，贯穿各级各类国土空间规划编制、传导、实施、监督的全过程。同时，完善编管结合、纵向贯通的传导体系，构建纵向可传导、横向可协同、内部可平衡、实施可监督的标准单元管理制度，提高规划的科学性、权威性和可操作性。

重庆在构建从总体规划到详细规划，规划单元—街区—地块穿透式层层落实、层层细化的空间规划体系中，创新引入场景营城规划方法。主要是以详细规划塑空间，设计做场景，详细规划和设计融合共同提升品质，营造充满情感的空间，铸魂塑形，画境文心、心心相印。采用这种规划方法可以不断吸引人、集聚人、改变人，使富于魅力的场景真正成为城市发展的内生动力，使规划真正成为城市发展的引领力量。

广州立足于国土空间高质量治理要求，深化总规到详规的传导，开展现有控规评估专项工作，识别处理旧控规与新总规的矛盾问题。同时，建立“市域—片区—单元—地块”规划传导体系，充分发挥单元详规承上启下作用，将总规的“目标性内容”转化为地块可落地的“指标性要求”。

向实施治理整体转型 

面临新形势新要求，推动详细规划改革势在必行，重点是深化“多规合一”改革要求，传导总体规划的目标指标，对接规划实施治理的需要。这主要包括四个方面：在目标上坚决落实总体规划构建严谨闭环传导体系；在技术上依托国土空间规划“一张图”，推动全程在线管理；在方法上推动规划方法变革，促进详细规划向实施治理整体转型；在标准上鼓励各地制定地方性 “多规合一”规划标准。

从实践来看，一些地方在促进详细规划向实施治理整体转型方面进行了有益的探索。

2021年，厦门市国土空间体系当中，一项重要内容就是优化调整原编制单元，与镇（街）行政单位契合，强调与基层治理相衔接,并探索乡村地区详细规划和海域详细规划编制。

上海从空间维度整合形成“总体—单元—详规”三个规划层次，明确强化控制性详细规划的实施导向，通过“一张图”管理实现顶层开展全规划，中层开展细计划，底层做实项目。在推动详细规划进一步面向实施转型的过程中，该市统一管理要求、统一技术标准、加强信息化支撑，坚持控详规划的科学性和权威性不变、可操作性和精细化管理要求不变。同时，按照服务发展的要求，加强市区一体，以实施为导向推进控详规划进一步提质增效。此外，基于编—审—施—评闭环体系，提出控详规划管理优化、实现市区协同、共同推进规划制定实施的具体做法。

推动全生命周期管理 

厦门市自然资源和规划局探索全域全要素覆盖、全生命周期管理，积极推动详细规划从开发控制为主，转向包括保护、利用、开发、修复、整治、更新等自然资源全生命周期管理。

作为全国第一个减量发展的超大城市，北京系统构建时空统筹、编管一体的国土空间详细规划体系。一方面，紧紧把握“控增优存”原则，重点通过存量地区控规的改革实践带动超大城市发展方式的转变。在严格传导总规刚性要求下，夯实178个存量街区的资源底数，按照街区分类进行定向引导。另一方面，通过存量街区画像明确引导措施，精细化制定配套策略。实践中，北京推广“回天”样板明晰工作路径，广泛推进存量地区控规编制，并推进控规改革走深走实，形成以亦庄为代表的工业类存量地区“规划+规则”的规划实施框架。此外，还结合城市更新条例立法固化存量地区控规改革成果，持续推进完善“1+5”控规运行体系和国土空间信息系统预警监测平台建设，保障详细规划的全生命周期管理。

深圳则制定因地制宜、动态更新的地方标准，通过精简用地分级分类、创新用地类别、鼓励混合利用等方式，构建密度分区管理、容积率测算、存量开发容积管理等规则体系。以此为基础，搭建了一个的公平、公正、公开的技术标准平台，促进政府、市场、社会等多元力量更好地参与全生命周期管理，推动城市转型发展。