自然资源统一确权登记试点取得积极进展

从自然资源部获悉，经过一年多的探索，我国自然资源统一确权登记试点取得积极进展。截至目前，12个省份、32个试点区域共划定自然资源登记单元1191个，确权登记总面积186727平万公里，并重点探索了国家公园、湿地、水流、探明储量矿产资源等确权登记试点。各试点地区以不动产登记为基础，以划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界等“四个边界”为核心任务，以支撑山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理为目标，按要求完成了资源权属调查、登记单元划定，确权登记、数据库建设等主体工作，探索出了一套行之有效的自然资源统一确权登记工作流程、技术方法和标准规范。

一是验证了自然资源确权登记的现实可操作性。试点地区依据《宪法》和《物权法》等法律,将国有自然资源所有权的主体确认为全民或国家,并通过调查指界、纠纷调处、划分争议区等方式,明晰自然资源国家所有和集体所有的边界,明确相应的权利义务,记载在自然资源登记簿上并予以公示，从实践上证明了登记国家所有的自然资源的合理性、可行性及现实可操作性。

二是创新了确定自然资源登记范围的模式。试点地区主要采取两种模式确定自然资源确权登记范围。一种是以保证自然生态空间完整性的原则确定登记范围,实现国有和集体各类自然资源登记全覆盖。另一种是以适应自然资源监管便利性的原则确定登记范围,通过土地利用现状、集体土地所有权确权登记、国有土地使用权确权登记等三个图层相迭加的方式,结合相关自然资源保护管理范围,确定自然资源确权登记范围。

三是探索了自然资源确权登记工作体系。工作流程方面,按照“预划登记单元一公告一调查一审核公示一登簿一成果入库一信息共享”的工作程序,形成涵盖自然状况、权属状况和公共管制要求等内容的自然资源登记簿,程序较为清晰,登记结果全面客观。登记单元划分方面,按照不同自然资源种类和保持相对完整的生态功能、集中连片的原则划分登记单元的方法总体可行。关联不动产登记信息路径方面,通过不动产登记簿目录关联、登记信息平台模块嵌入等方式,实现了自然资源确权登记与不动产登记的有效衔接。调查方法方面,以土地利用现状调查成果为基础,结合地理国情普查成果和森林、水流、湿地等自然资源普查或调查成果,开展内外业权属调查，保障了效率和质量。

四是拓展了自然资源确权登记的空间维度。通过自然资源统一确权登记,界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，将二维登记拓展到三维登记。特别是对矿产等自然资源开展空间立体数据的采集,形成三维空间数据库和平台，以矿区或油气田的资源储量估算范围为登记边界进行登记,反映已查明矿产资源的自然分布形态,避免了条块分割,并与矿业权及其他信息有效关联。

五是探索了自然资源确权登记成果信息化管理的途径。各试点地区以不动产登记信息管理平台为基础,积极探索建立自然资源登记信息化管理,建立了自然资源登记“一个簿”,构建了登记信息数据管理“一张图”,有些试点地区还将登记结果与环保、水利、农业、林业等相关部门进行信息共享,形成了自然资源管理“一张网”,为自然资源管理和生态文明建设相关改革提供了数据支撑和产权基础。

据了解，自然资源统一确权是自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的重要基础性工作。2016年11月，中央全面深化改革领导小组第29次会议审议通过《自然资源统一确权登记办法(试行) 》（以下简称《办法》) 和试点方案，决定在吉林等12个省份开展为期一年的试点，要求以不动产登记为基础，依照规范内容和程序进行统一登记，坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源产权制度。

自然资源部有关负责人介绍，试点启动以来，部会同中央编办、财政部、原环境保护部、水利部、原农业部、原国家林业局成立试点指导小组、专家咨询组，建立了动态跟踪机制，联合组成7个调研督导组，分赴11省开展调研督导，多次召开协调推进会推动，试点工作取得积极成效。

一是完成试点区域国家公园等各类自然保护地确权登记。查清了三江源、祁连山、湖南南山、福建武夷山、东北虎豹等5个国家公园的权属界线、资源状况,实地踏勘并核实调查了涉及1294条国有与集体、2928条集体与集体之间的权属界线,划定了121737个不同类型的自然资源地块,迭加并记载了生态保护红线、土地利用总体规划、国家公园功能区划及其他专项规划等公共管制要求,结合国家公园体制改革,套合国家公园批复界线,形成了16个登记单元,登记总面积138793平方公里。12个试点省份确权登记了40个自然保护区,20个湿地公园,19个风景名胜区等各类自然保护地。

二是完成试点区域部分水流确权登记。宁夏、甘肃疏勒河流域以及陕西渭河、江苏徐州、湖北宜都以土地权属为基础,针对不同形式的水流特点,探索了以河流堤坝、常水位线、土地征收范围线、最大库容等高线、河道管理线等不同类型的登记单元划定方法,形成了376个水流登记单元、50个水库登记单元,解决了长期以来水流边界不清、权属不明等问题。

三是完成试点区域部分湿地确权登记。甘肃、宁夏共调查湿地斑块2253个,实地查清了湿地类型、位置、界线、面积等自然属性和湿地生态空间内的林地、草原、荒地、滩涂等自然要素。

四是结合国家生态文明试验区开展自然资源确权登记。福建、贵州、江西3个省结合国家生态文明试验区建设,采用分散布点的方式选择了26个市县推进自然资源统一确权登记。通过迭加权属界线、各类保护界线,进行现状、权属调查,划定586个各种类型(森林、水流、自然保护区、风景名胜区等)的自然资源登记单元,总面积598万公顷。同时将划定的603万公顷生态保护红线范围、201万公顷特殊保护范围落实到登记单元图上,为生态文明试验区建设奠定了保护基础。

五是探索完成重要单项自然资源确权登记。湖南省浏阳、澧县、芷江开展单项重要自然资源确权登记试点,查清了试点区域内全民所有自然资源613平方公里、集体所有自然资源6096平方公里。共划定登记单元131个,包括7条河流,5个地质公园、森林公园,21个水库,98个森林登记单元，并构建了集图、表、数为一体的确权登记数据库和涵盖相关管理信息的“一张图”。

六是推进国务院确定的国有重点林区确权登记。实地踏勘调查了吉林延边州和黑龙江大兴安岭地区塔河林业局范围内5437个国有、7384个集体的权属界线,通过套合国有重点林区林权证范围线,划定13个登记单元,查清了12万个地块相应的自然资源类型,同时迭加记载了生态保护红线、土地利用总体规划、国家公园功能区划及其他专项规划等公共管制要求。

七是探索探明储量的矿产资源确权登记。以确立探明储量矿产资源“清家底、立账户、建平台”为主要工作任务,在福建、贵州两个省开展试点工作。福建调查划定1761个登记单元,贵州调查划533个登记单元,涉及88种矿产资源。

八是构建自动关联不动产登记信息的模式。黑龙江齐齐哈尔和福建厦门分别开展全域、全要素自然资源调查登记,累计调查面积5938平方公里,划分登记单元198个。通过在同一信息平台、“一张图”环境运行管理,实现自然资源和不动产登记空间和属性信息的自动关联。

“试点证明,《办法》具有可操作性,为健全自然资源统一确权登记制度,建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,推进确权登记法治化奠定了坚实基础。”这位负责人还表示，下一步，自然资源部将在总结试点经验基础上，重点解决资源类型划分、登记单元确定、登记管辖和权利主体确定等难点问题,修改完善《办法》,制定自然资源统一确权登记技术指南。2018年底开始，将在全国全面铺开、分阶段推进重点区域自然资源确权登记,计划利用5年时间完成对国家和各省重点建设的国家公园、自然保护区、各类自然公园(风景名胜区、湿地公园、自然遗产、地质公园等)等自然保护地的自然资源统一确权登记,同时对大江大河大湖、重要湿地、国有重点林区、重要草原草甸等具有完整生态功能的全民所有单项自然资源开展统一确权登记。